صورت های در سایه

هفته نامه تجارت فردا در شماره 228 مورخ 17 تیر ماه 1396خویش، مقاله کارشناسی اینجانب با موضوع (نظارت بر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی) را تحت عنوان (صورت های در سایه) منتشر نموده است که در ادامه مطلب جهت بهره برداری علاقه مندان حوزه رفاه و تامین اجتماعی تقدیم می گردد.

لینک مطلب در هفته نامه تجارت فردا

نظارت و تنظیم گری قوانین، داروی کج کارکردی نهادی

امروزه در اکثر سیستم های حکومتی، تأسیساتی که دارای شخصیتی مجزا از سازمان های حکومت مرکزی می باشند برای اداره وظایف عمومی ایجادشدهاند. مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز از جدیدترین انواع این مؤسسات هستند که پدیده ای نوین در اداره عمومی و نشاندهنده حد اعلای عدم تمرکز در اداره عمومی قلمداد می گردند.

تا قبل از قانون عمومی محاسبات کشور مصوب 1366/6/1 علی رغم وجود این مؤسسات در نظام اداره عمومی کشور تعریفی از آنها ارائه نشده بود. در ماده 5 قانون مزبور: «مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ازنظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیلشده یا می شود».

در این ماده چهار ویژگی و قید عمده برای این گونه مؤسسات در نظر گرفتهشده است که عبارتاند از:

1. دارای واحد سازمانی مشخصی هستند.

2. با اجازه قانون تشکیل می شوند.

3. عهدهدار انجام وظایف و خدمات عمومی هستند.

4. فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.»

قانون فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در تاریخ 1373/4/19 از تصویب مجلس گذشت که بهموجب آن: 1. شهرداری ها، 2. بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، 3. جمعیت هلالاحمر، 4. کمیته امداد امام خمینی(ره)، 5. بنیاد شهید انقلاب اسلامی، 6. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، 7. کمیته ملی المپیک ایران، 8. بنیاد پانزده خرداد، 9. سازمان تبلیغات اسلامی، 10. سازمان تأمین اجتماعی بهعنوان مؤسسات عمومی غیردولتی شناخته شدند و پسازآن نیز حدود 12 موسسه دیگر به این فهرست افزودهشده است که عبارتاند از: فدراسیونهای ورزشی آماتوری جمهوری اسلامی ایران، موسسههای جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه، جهاد دانشگاهی، دهیاری ها، صندوق بیمه روستائیان و ...

اما این تعریف که تا تصویب آزمایشی قانون مدیریت خدمات کشوری ( مصوب 1386/11/18 کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری مجلس شورای اسلامی) تنها تعریف ارائه شده از این مؤسسات در قوانین ما بود، با تعریف این مؤسسات در قانون مزبور دچار تغییراتی چند شد. طبق تعریف ماده (۳) قانون مذکور در موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، لازم است بیش از 50% بودجه سالانه از طریق منابع غیردولتی تأمین گردد. ماده مذکور میگوید: « موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجادشده یا می شود و بیش از پنجاهدرصد (۵۰٪) بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین می گردد و عهدهدار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.» اولین چالش در خصوص ماهیت و احکام این مؤسسات از همینجا آغاز می گردد، چراکه امکان دارد موسسه ای در یک سال مالی کمتر از 50% و در سالی دیگر بیش از 50% بودجه سالانه موردنیاز خویش را منابع غیردولتی تامین نماید.

هرچند قانون گذار با قرار دادن قیود فوق سعی در محدود کردن مؤسساتی نمود که از مزایای مالی قانون محاسبات عمومی استفاده می کنند، اما دومین چالش آن است که هر موسسه ای که دارای شرایط مزبور ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری شود، مشمول این قانون گردیده و علیرغم اینکه قانون گذار آن موسسه را تحت این عنوان نشناخته باشد، می تواند از این عنوان بهره مند گردد. مانند سازمان های حرفه ای، اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و غیره.

همانطور که مشاهده می گردد چالش مفهومی این مؤسسات و قوانین مترتب بر آن دغدغه نظارت بر اینگونه مؤسسات را دوچندان می نماید. بهویژه آنکه اینگونه مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از شمول مجامع نظارتی مانند دیوان محاسبات، وزارت امور اقتصاد و دارائی خارج بوده و بنابراین عدم شفافیت بودجه و امور مالی برخی از مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، توسعه نیافتن حسابرسی کارایی بجای حسابرسی رعایت قوانین و مقررات، مستثنا بودن تعدادی از این مؤسسات از شمول قانون (تبصره 2 مادهواحده قانون فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی)، نظارت مالی بر مؤسسات مزبور را با چالش اساسی مواجه می نماید.

استقلال مالی و نظام بودجه ای مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی دو وجه مهم قابلبررسی در این حوزه است. استقلال مالی اینگونه مؤسسات به معنای داشتن دارائی و بودجه مخصوص به خود و از آثار و نتایج عملی آن، آزادی عمل در نحوه هزینه کردن و کسب درآمد و تصمیم گیری راجع به امور مالی مربوطه به خود است. هرچند این استقلال در برخی از این مؤسسات استقلال مطلق تلقی گردیده، اما پیوستگی امور عمومی، دوام و تعطیل ناپذیری این امور و هم سرنوشتی این مؤسسات با سایر مؤسسات عمومی و دولت ضرورت تنظیم گری قوانین و مقررات و نظارت مترتب بر آن را برجسته می نماید. کما اینکه در صورت عدم کفایت اعتبار و درآمد این مؤسسات دولت مجبور خواهد شد تا از محل بودجه عمومی آن ها را حمایت نماید.

جایگاه نظام بودجه ای مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی متناسب با میزان وابستگی بودجه ای مؤسسات مزبور متفاوت است. گروه اول مؤسساتی هستند که با تحصیل درآمد، هزینه های خود را تامین می نمایند و نه وجهی به خزانه واریز و نه وجهی دریافت می نمایند و بنابراین ارتباطی با بودجه کل کشور نداشته و بنابراین درآمد آنها عمومی و جزء دریافت های دولت محسوب نمی گردند (مواد 10 و 11 قانون محاسبات عمومی کشور) ازجمله سازمان تامین اجتماعی، شهرداری ها و غیره. اینگونه مؤسسات درصورتیکه با کسری بودجه مواجه شده و یا به عللی به کمک مالی نیاز پیدا کنند، می توانند کمکهایی را از بودجه کل کشور و دولت در چارچوب ضوابطی مشخص دریافت نمایند. گروه دوم مؤسساتی هستند که هزینه آنها فراتر از درآمدشان است و برای ادامه حیات به کمک دولت و بودجه دولتی نیازمند هستند مانند کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان تبلیغات اسلامی، بنیاد شهید و امور ایثارگران و غیره. گروه سوم موسساتی هستند که کلا فاقد درآمد هستند و 100% وابسته به بودجه دولتی هستند مانند بنیاد امور بیماری های خاص، جمعیت هلال احمر، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی و غیره.

بنابراین همانگونه که مشاهده می گردد با افزایش شدت وابستگی اینگونه موسسات به بودجه های دولتی بحث نظارت مالی کارآمد اهمیت می یابد. نظارتی که به چیزی بیش از افشای اطلاعات نیازمند است. اگرچه ابزارهای اصلی نظارت مالی شامل بودجه های دولت، داده های ادواری در باره مالیه عمومی، گزارش حساب های سالانه، گزارش های تحقیق و تفحص و سایر گزارش های عمومی هستند، ولی بسیاری از این ابزارها در خصوص برخی از موسسات بکار گرفته نمی شوند و صرفا بودجه سالانه و مجموعه ای از حساب های سالانه ملاک نظارت قرار می گیرند که بعضا از کارایی لازم برخوردار نیستند.

پژوهش های اخیر چهار نوع نظارت مالی را شامل می گردند:

1. نظارت پیش از اجرای عملکرد مالی (از طریق بودجه ریزی عملیاتی بهمنظور تضمین رابطه دوسویه میزان وجوه تخصیصیافته با نتایج به دست آمده از اجرای برنامه و تحقق نظام کنترل نتیجه)،

2. نظارت اداری بر عملکرد مالی در حین اجرا (از طریق الف. مکانیسم نظارت بر فعالیت های در حال انجام و انطباق آنها با استانداردها مانند آنچه ذی حساب به آن می پردازد که در خصوص موسسات عمومی غیردولتی ذی حساب فقط از محل وجوهی که از محل درآمدهای عمومی به موسسه تخصیص داده می شود حق نظارت دارد و با عنایت به تبصره 2 ماده 31 قانون محاسبات عمومی حق نظارت بر سایر موارد را ندارد. ب. مکانیسم خزانه، ج. مکانیسم نظارت سازمان برنامهوبودجه)،

3. نظارت پس از اجرای عملکرد مالی (الف. از طریق مکانیسم نظارت دیوان محاسبات مربوط به مؤسساتی که اعتبار آنها در بودجه کل کشور لحاظ شده باشد که البته محدود به نظارت بر اجرای قوانین و مقررات است و نظارت بر تحقق اهداف و برنامه ها را شامل نمی گردد و همچنین متاسفانه مجلس تکلیفی به تصویب گزارش تفریغ بودجه تهیهشده توسط دیوان محاسبات را ندارد و صرفا از آن اطلاع حاصل می کند و به همین دلیل امکان تعقیب و محاکمه مقامات اجرائی که در نحوه به مصرف رسیدن بودجه قصور کرده اند پس از عدم پذیرش مجلس وجود ندارد. ب. از طریق مکانیسم نظارت مجمع عمومی یا هیات امنای مؤسساتی که بودجه آنها در بودجه کل کشور منعکس نمی شود و پس از تصویب ارکان اجرائی موسسه همچون هیات مدیره و مدیرعامل و یا خزانه دار و یا بازرس قانونی و یا ترکیبی از آنها به تصویب هیات امنا می رسد و البته دیوان محاسبات نظارتی بر آنها ندارد)؛

4. نظارت قضائی-مالی بر موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی (از طریق مکانیسم دادسرای دیوان محاسبات صرفا برای گروه اول موسسات که قبلا نیز اشاره شد) (رستمی و حسینی پور، 1388).

جان کلام آنکه نظارت مالی صرفا محدود به اطمینان خاطر از هزینه کرد در قالب بودجه نیست و سنجش عملکرد برنامه ای، کارآمدی، اثربخشی، مصرف بهینه وجوه عمومی و بهویژه حفظ پایداری و تعادل مالی موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که امور آنها تعطیل ناپذیر است؛ ابعاد مهم دیگر نظارت مالی را مشخص می نماید.

بنابراین چنانچه «تنظیم گری قوانین و نظارت موثر» بهعنوان مجموعه اي از اقدام هاي به نسبت پايدار و هدفمند و یکی از خطمشیهای موثر برای حل مساله عمومی «کج کارکردی برخی موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» پذیرفته گردد، بر مبنای 5 اصل حکمرانی خوب:

1) شفافیت: فراهمي و دسترسي ذينفعان به اطلاعاتِ بهنگام، ضروري و صحيح براي تضمين اجراي برنامهها و مديريت طرح در راستای تقویت صداقت، بههمپیوستگی و شايستگي و جلوگيري از سوء عملکرد، محدود نمودن تفسير به رأی و رويکرد دلبخواهي را در برنامه های طرح؛

2) پاسخگویی: توان قانوني براي مسئوليت خواهي از مديران ادارهکننده نهاد در راستای تدوين شاخص ها يا نرم ها و استانداردهایی براي ارزيابي دستيابي به مأموریت نهاد و استقرار نظام کارآمدِ حفاظت از منافع ذينفعان و ممانعت از سوء مديريت و انحراف آن از الزامات نهاد؛

3) قابلیت پیشبینی: اجراي منطقي قوانين و سیاستهای پشتيبانِ آن، حفاظت از مقررات و ضوابط برنامههای طرح و رعایت حفاظت در برابر تغييرات ناگهاني و غیرمنتظره؛

4) مشارکت: آموزش و درگير شدنِ فعال و مؤثرِ ذینفعان بهمنظور تضمين حفاظت از علائق آنان در راستای مشارکت معنیدار ذینفعان برای دسترسي آنان به اطلاعات نهاد و افزایش ظرفيت آنان براي فهم و عملکرد در مقابل اين اطلاعات؛

5) پویائی: تغيير مثبت در حکمراني، در راستای انجام عادلانه و مؤثرترِ امور و واکنش به نيازهاي تحول یابنده اعضاء و ذينفعان و خلق ارزش جديد برای آنها (حسن زاده، 1391) می توان حوزه های خطمشی تنظیم گری قوانین را در 8 حوزه زیر پیشنهاد نمود که عبارتاند از:

1) نظارت مالی و بودجه ای،

2) نظارت حسابرسی،

3) نظارت برنامه ای،

4) نظارت بر اجرای قوانین،

5) نظارت بر انتصابات،

6) نظارت محاسباتی،

7) نظارت اطلاعاتی،

8) نظارت افکار سنجی (حیدری، 1394) که در شکل 1 به تصویر درآمده است.

شکل 1. حوزه های خطمشی تنظیم گری قوانین

و سپس در گام های بعدی می توان نسبت به تعیین اهداف هر یک از حوزه های خط مشی و تعیین سنجه های موفقیت هر حوزه اقدام نمود.

رضا منوچهری راد

کارشناس سیستم های اقتصادی اجتماعی

منابع:

حسن زاده، علی. 1391. خطوط راهنمای حکمرانی خوب در نهادهای تامين اجتماعی. تهران: انتشارات نرمافزاری هامون گروه پارتیان.

حیدری، علی. 1395. فقدان حکمرانی و نظارت درمجموعه سخنرانیهای پیش نشستهای تخصصی همایش صندوقهای بازنشستگی تنگناها و راهکارها، 70–74. تهران: موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی.

رستمی، ولی و حسینی پور، سیدمجتبی. 1388. نظارت مالی بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی. فصلنامه مطالعات حقوق خصوصی (فصلنامه حقوق سابق). دوره 39. شماره 4.

قانون محاسبات عمومی کشور

قانون مدیریت خدمات کشور

قانون فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی

برچسبها: نهادهای عمومی غیردولتی, نظارت, تنظیم گری قوانین, شفافیت